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23 de Janeiro de 2022

A Imunidade Parlamentar no Brasil:

Conceito, evolução histórica e Implicações Atuais

Publicado por Thais Maia
há 6 anos

Gustavo Vaz de Melo Caires[1] e Thaís Maia Silva[2]

RESUMO

O presente artigo visa a bem conceituar, esclarecer e demonstrar o instituto da Imunidade Parlamentar no Brasil. Para isso, inicialmente, há de se entender seu conceito na atualidade brasileira e, posteriormente, para melhor explicitar o intituto, falar-se-á de sua existência e aplicação nos diversos ordenamentos jurídicos que vigoraram no país, passando por cada uma das Constituições da história brasileira. Por fim, entende-se que é de extrema importância demonstrar como esse instituto é aplicado atualmente no contexto brasileiro, tendo em vista o caso extremamente atual do Senador Delcídio do Amaral (PT-MS).

PALAVRAS-CHAVE: Imunidades. Constituição. Parlamento. Senador

ABSTRACT

This paper aims to well conceptualize, clarify and demonstrate the institute of Parlamentar Imunity in Brazil. The first thing necessary is to understand this concept nowadays in the Brazilian politics. Then, for a better explanation, we intend to approach the institute and it’s application in the Brazilian law through the time, passing through each one of the Constitutional Laws in the history of the country. At least, we understand that is really important, approach the extremely recent case of Senator Delcídio do Amaral (PT-MS) for a better understanding of the institute in the present.

KEYWORDS: Imunities. Constitution. Parliament. Senator.

Introdução:

Uma das principais bases da democracia brasileira é o princípio da tripartição dos poderes. Ele está expresso no art. da Constituição do país e visa, primordialmente, um funcionamento independente e harmônico dos poderes judiciário, executivo e legislativo para o ideal funcionamento da República. Nesse sentido, para garantir essa independência existem formas de proteção para cada um deles de uma interferência que poderia impedir sua liberdade de exercício. No caso do poder legislativo, uma das mais conhecidas e polêmicas formas de proteção é a inviolabilidade parlamentar. Tal instituto objetiva permitir ao parlamentar que exerça livremente suas funções garantindo que não seja responsabilizado civil e penalmente por certos atos e restringindo as possibilidades de sua prisão.

Para muitos, principalmente para a opinião pública, a imunidade parlamentar serve como forma de proteger atos ilícitos de Deputados e Senadores e contribuiria para a corrupção destes. No entanto, este artigo mostrará que se aplicada de forma correta e respeitando a Constituição, aquele que for corrupto não ficará impune, no máximo terá sua penalização postergada.

A análise da história constitucional brasileira mostra que a inviolabilidade é necessária para a democracia e vai contra regimes autoritários. Dessa forma, é de grande importância sua conservação e análise criteriosa dos casos em que ela é envolvida como o do Senador Delcídio do Amaral (PT-MS), o que será feito posteriormente.

1- A Imunidade Parlamentar na Atualidade Brasileira

A imunidade parlamentar é um instituto jurídico que está em vigor na quase totalidade das democracias ocidentais. Oficialmente, surgiu na Inglaterra do século XVII, como um resultado claro e direto da Teoria da Separação dos Poderes. Alguns autores afirmam que, em verdade, seria uma decorrência direta da criação dos Tribunos da Plebe. À época da Roma Antiga, os tribunos, entre os muitos poderes que possuíam, apresentavam três principais: o auxilium, o caráter sacrossanto e a inviolabilidade, que, acredita-se, está diretamente ligada ao instituto da Imunidade Parlamentar.

Primeiramente, há de se falar que a imunidade parlamentar, no Brasil, faz parte de um conjunto de prerrogativas criadas, por meio de norma constitucional, que tornam o congressista excluído da incidência de certas normas aplicávei ao resto da população. Ela está positivada, além de na Constituição da República, no Estatuto do Congressista, que estipula diversos deveres, direitos e faculdades dos Parlamentares no Brasil. Basicamente, é uma medida que obriga o Poder Judiciário a pedir à Câmara ou ao Senado para processar congressistas por crimes ligados a atividades parlamentares. É importante ter em mente que o instituto da imunidade não deve ser confundido com algum tipo de privilégio individual, nesse sentido, afirma o eminente Ministro Gilmar Mendes[3]:

“A imunidade não é concebida para gerar privilégio ao indíviduo que por acaso esteja no desempenho de mandato popular; tem por escopo, sim assegurar o livre desempenho do mandato e prevenir ameaças ao funcionamento normal do Legislativo”

Agora, faz-se mister definir os dois diferentes tipos de imunidade parlamentar existentes no Brasil, quais sejam: imunidade material e imunidade formal. A imunidade material refere-se à inviolabilidade civil e penal dos deputados e senadores por suas opiniões, palavras e votos proferidos em razão do exercício do mandato, ou seja, é essencial que sejam diretamente vinculados a ele, especialmente se forem proferidos fora das Casas Legislativas, como afirma o entendimento jurisprudencial. Ela está expressa no caput do art. 53 da Carta Magna. Quanto a isso, afirma o STF[4]:

“Ao âmbito espacial da Casa a que pertence o Parlamentar, acompanhando-o muro afora ou externa corporis (...), a atuação tem que se enquadrar nos marcos de um comportamento que se constitua em expressão do múnus parlamentar, ou num prolongamento natural desse mister.”

Importante também faz-se a observação de que o ofendido por parlamentar, tem direito à imunidade se responde de imediato, não podendo, portanto, ser punido pela ofensa que ao parlamentar fez.

Quanto à imunidade formal, ela garante ao parlamentar a faculdade de não ser nem permanecer preso, nem mesmo por prisão cível (dívida de pensão alimentícia). Há, porém, uma exceção: flagrante de crime inafiançável. Quando ocorre flagrante de crime inafiançável, pode haver prisão do Parlamentar, no entanto, cabe à Casa decidir se ela procede ou não, dando sua anuência (art. 53, § 2º, da CR).

Deve-se ressaltar que a faculdade que a Casa apresenta é de sustar o processo e não de decidir se terá ou não seguimento a perseguição penal. Com efeito, veja-se a EC 35/2001[5], que deu nova redação ao art. 53, estabelecendo em seu § 3º, 4º e 5º, os procedimentos:

“§ 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.

§ 4º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.

§ 5º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato.”

É necessário dizer que a imunidade parlamentar se aplica em seus mesmos moldes aos deputados estaduais e distritais, pelo princípio da separação de poderes. Bem se sabe que a Constituição não tratou extensivamente das normas e prerrogativas existentes fora do âmbito da União, supondo que estas deveriam ser regulamentadas pelas Constituições estaduais e pelas Leis Orgânicas dos Municípios seguindo os moldes previstos no que se aplica à União (art. 27 § 1º da CR). Por isso, apesar de não expressamente tratado no texto Constitucional, as Imundidades se aplicam plenamente aos Deputados Municipais e Estaduais. É preciso, ressalvar, todavia, a aplicação da imunidade aos Vereadores, nestes casos, goza-se apenas de Imunidade Material (art. 29, VIII da CR), limitada, ainda, à circunscrição municipal.

Por fim, há de se trabalhar algumas imunidades um pouco menos conhecidas mas também importantes para o exercício do mandato do Congressista, são elas Imunidade Testemunhal, Imunidade de Incoporação às forças armadas e Imunidade de Estado de Defesa e de Sítio. A Imunidade Testemunhal diz (art. 53 § 6º) diz respeito à prerrogativa paresentada por deputados e senadores de não serem obrigados a testemunhar sobre informações ou ações recebidas e prestadas em razão do exercício do mandato. Mister ressaltar que é preciso que haja nexo de causalidade com o exercício do mandato e que, de acordo com entendimento do STF, parlamentar perde essa prerrogativa se não indicar dia, hora e local para a inquirição ou se a esta não comparecer. A Imunidade de Incorporação às Forças Armadas estabele que o parlamentar só deve se incorporar se sua Casa respectiva lhe conceder licença prévia. A Imunidade de Estado de Defesa e de Estado de Sítio estabele que as imunidades parlamentares serão conservadas ainda nestas situações, à exceção de terem praticados atos considerados incompatíveis às medidas de Estado de Defesa e Estado de Sítio, sendo que, nesses casos, a perda da imunidade deve ser aprovada por 2/3 dos membros da respectiva Casa do Parlamentar.

2- A Imunidade Parlamentar nos Ordenamentos Jurídicos Brasileiros

A imunidade parlamentar é uma ferramenta que visa proteger o Poder legislativo e garantir sua independência. Ela é de grande importância para que os legisladores possam exercer seu mandato livremente garantindo a devida prática legislativa. No Brasil, ela esta expressa no artigo 53 da Constituição de 1988: os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.”

Em seu conceituado livro “Curso de Direito Constitucional” o Professor Bernardo Gonçalves Fernandes evidencia, de forma bastante clara, o conceito e as finalidades da Imunidade Parlamentar:

“Sem dúvida, a finalidade das imunidades parlamentares é a proteção da independência do Poder legislativo em relação aos outros Poderes e frente à própria sociedade, para que o mesmo possa desenvolver suas funções típicas e atípicas de forma adequada.

Assim sendo, elas (imunidades) visam ao desenvolvimento do princípio da separação dos Poderes e, com isso, desenvolve-se a própria lógica do Estado Democrático de Direito. Sem dúvida, um Poder Legislativo independente reforça o princípio democrático.”[6]

3-Imunidades nas Constituições Brasileiras

Historicamente, a Imunidade Parlamentar está presente no Brasil desde sua independência. Na constituição de 1824, esse direito já estava estabelecido pelos artigos 26, 27 e 28:

“Art. 26. Os Membros de cada uma das Camaras são invioláveis polas opiniões, que proferirem no exercicio das suas funcções.

Art. 27. Nenhum Senador, ou Deputado, durante a sua deputação, póde ser preso por Autoridade alguma, salvo por ordem da sua respectiva Câmara, menos em flagrante delicto de pena capital.

Art. 28. Se algum Senador, ou Deputado fòr pronunciado, o Juiz, suspendendo todo o ulterior procedimento, dará conta á sua respectiva Câmara, a qual decidirá, se o processo deva continuar, e o Membro ser, ou não suspenso no exercicio das suas funcções.”

De acordo com Eduardo Oliveira Ferreira, em seu brilhante artigo “Origens e Fundamentos das Imunidades Parlamentares”, durante o Império a imunidade fora respeitada seguindo a constituição, inclusive para deputados contrários ao regime:

“Durante o período imperial, especialmente o segundo reinado, a imunidade parlamentar era presente e muito respeitada, haja vista que era permitido a um parlamentar se manifestar em posição contrária ao regime monárquico, sendo republicano ou abolicionista.”[7]

Durante o período republicano, já na Constituição de 1891, manteve-se o entendimento de que a Imunidade Parlamentar era essencial para a adequada atividade legislativa sendo mantida nos artigos 19 e 20 da referida Constituição. Nesse sentido, a Imunidade também foi mantida durante as Constituições de 1934 e de 1946.

Portanto, em todos os momentos em que a democracia vigorou no Brasil a Imunidade Parlamentar esteve presente. Não é mera coincidência que tal ferramenta não esteve presente ou fora bastante enfraquecida durante os períodos ditatoriais vividos pelo Brasil. Na ditadura de Getúlio Vargas, a constituição permitia a responsabilização civil e criminal dos parlamentares por suas falas e discursos, sendo estabelecido no parágrafo único do artigo 43 da Constituição de 1937:

“Parágrafo único - Em caso de manifestação contrária à existência ou independência da Nação ou incitamento à subversão violenta da ordem política ou social, pode qualquer das Câmaras, por maioria de votos, declarar vago o lugar do Deputado ou membro do Conselho Federal, autor da manifestação ou incitamento.”

Durante a Ditadura Militar, a Inviolabilidade Parlamentar foi um tanto quanto afrouxada pelos parágrafos 2º e do artigo 34 da Constituição de 1967:

“§ 2º - Se no prazo de noventa dias, a contar do recebimento, a respectiva Câmara não deliberar sobre o pedido de licença, será este incluído automaticamente em Ordem do Dia e nesta permanecerá durante quinze sessões ordinárias consecutivas, tendo-se como concedida a licença se, nesse prazo, não ocorrer deliberação.

§ 3º - No caso de flagrante de crime inafiançável, os autos serão remetidos, dentro de quarenta e oito horas, à Câmara respectiva, para que, por voto secreto, resolva sobre a prisão e autorize, ou não, a formação da culpa.”

Em setembro de 1968 essa brecha na constituição foi utilizada pelos militares para processar o Deputado Márcio Moreira Alves após este fazer uma série de discursos com duras críticas ao regime da época. De forma extremamente veloz e aproveitando a votação secreta, os militares conseguiram empurrar a licença para processar o Deputado[8]. O caso de Moreira Alves é considerado um dos estopins para a decretação do Ato Institucional-5 que deu fim a qualquer resquício de democracia que ainda havia no período.

A Emenda Constitucional de 17 de Outubro de 1969 praticamente estabeleceu o fim da Imunidade Parlamentar no período decretando:

“Art. 32. Os deputados e senadores são invioláveis, no exercício do mandato, por suas opiniões, palavras e votos, salvo nos casos de injúria, difamação ou calúnia, ou nos previstos na Lei de Segurança Nacional.

§ 1º Durante as sessões, e quando para elas se dirigirem ou delas regressarem, os deputados e senadores não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime comum ou perturbação da ordem pública.

§ 2º Nos crimes comuns, os deputados e senadores serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal.

§ 3º A incorporação, às fôrças armadas, de deputados e senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de licença da Câmara respectiva.

§ 4º As prerrogativas processuais dos senadores e deputados, arrolados como testemunhas, não subsistirão, se deixarem êles de atender, sem justa causa, no prazo de trinta dias, o convite judicial.”

Dessa forma, podemos perceber uma clara intenção dos regimes autoritários de dar fim a Imunidade Parlamentar. Ela é uma garantidora da liberdade de expressão, permitindo que as mais diversas opiniões sejam ouvidas, sejam elas contrarias ou favoráveis ao governo. No entanto, devido aos casos cada vez mais notáveis de corrupção e ao crescente clima de ódio e preconceito no âmbito político brasileiro (vide as diversas reclamações quanto aos discursos do Deputado Jair Bolsonaro), muitos associam a Imunidade Parlamentar à impunidade. Por mais delicada que seja a questão, é este instrumento que resguarda a liberdade de expressão das minorias e de todos os grupos representados no parlamento fomentando o debate ideológico e, assim, o Estado Democrático de Direito. Nesse sentido, Andyara Klopstok Sproesser, em seu artigo “As imunidades Parlamentares (Necessidade social e modo de atuação)”, trata das funções sociais das Imunidades:

“As imunidades parlamentares atendem a uma necessidade social evidente, a de viabilizar a democracia, se não por outros motivos, porque nos dias que correm é a única forma universalmente aceita de "bom governo", a do povo por meio de representantes. Elas nasceram e sobrevivem como garantias da representação política, para que possa ser exercida adequadamente; como garantias do Poder Legislativo, para que possa cumprir suas atribuições institucionais; finalmente, como garantias dos próprios parlamentares, para que possam decidir de conformidade com os valores e anseios do maior número, podendo desse modo exprimir verdadeiramente a vontade geral.”[9]

Afere-se que a imunidade é um dos mais importantes instrumentos democráticos da atualidade. Elas estão presentes em praticamente todas as democracias desenvolvidas e sustentam uma deliberação com as mais diferentes ideias e, principalmente, são um grande obstáculo para o autoritarismo e a opressão.

4-Caso Senador Delcídio

No dia 25/11/201 à luz do art. 53 da Constituição da República, o Senador Delcídio do Amaral (PT-MS) foi preso. O fato foi inédito na história brasileira, Delcídio foi o primeiro Senador preso no exercício de seu mandato, desde a redemocratização do país no ano de 1985.

Ao Senador foram imputados os crimes de associação criminosa e obstrução da justiça, a pedido da Procuradoria Geral da República, com autorização do STF. A Suprema Corte baseou sua decisão em jurisprudências que tratam a associaação criminosa como crime permanente, o que permitiria o flagrante do Senador a qualquer momento, além disso, argumentaram que de acordo com o art. 324, inciso IV do CPP não é possível haver fiança em crime que possibilitem a prisão preventiva.

A decisão da Corte foi amplamente questionada principalmente no que diz respeito ao requisito de crime inafiançável para a prisão de um senador e no que tange ao À tese de flagrante de crime permanente no caso.

A Carta Magna, em seu art. , inciso XLII afirma:

“a lei considerará crimes inafiançáveis e insuscetíveis de de graça ou anistia a prática de tortura, o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o terrorsimo e os definidos como crimes hediondos, por eles respondendo os mandantes, os executores e os que, podendo evitá-los, se omitirem.”

Desse modo, a Constituição considera crime inafiançável apenas os citados em tal artigo, não estando esnquadrdo na situação nenhum outro tipo penal. Ora, o art. 53, § 2º é claro no que diz respeito aos requisitos para a prisão de um Senador da República, apenas em flagrante de crimes inafiançáveis. Em momento algum o texto constitucional se refere às situações em que não se aplica a fiança, como arguido pela Corte, e sim a crimes em que em hipótese alguma a fiança será arbitrada. Sendo assim, no caso em questão não há crime inafiançávle, uma vez que os tipos penais cometidos pelo Senador não se enquadram na descrição constitucional de crime inafinaçável, implicando discordância à decisão do STF.

No entanto, no que tange ao estado de flagrância do Senaodr durnate sua prisão tende-se a concordar com a abordagem dada pelo Tribunal para tal requisito. Na decisão que autoriza a prisão, os ministros afirmam que o crime de asssociação criminosa foi realmente cometido com base na Lei n. 12.694/13, que tipifica tal delito. A decisão afirma jurisprudências que afirmam o caráter permanente de tal crime, o que permite o flagrante a auqlaquer tempo do Senador.

Acredita-se que tal fato pode ser capaz de abrir uma grande brecha no que diz respeito à Inviolabilidade Parlamentar. A partir do momento que o STF relativiza o conceito de crime inafiançável, igualando-o a qualquer situação na qual não se aplica fiança, fragiliza-se a inviolabilidade e permite a prisão de um congressista em qualquer situação alegando, por exemplo, que devido ao seu alto cargo este poderia interferir na instrução criminal. Tal situação seria perigosa para a democracia, visto que, como retromencionado, é historicamente comprovado que a iviolabilidade parlamentar sempre foi enfraquecida ou mesmo acabada durante os períodos ditatorias vividos pela República Brasileira.

Conclusão

A inviolabilidade parlamentar sempre esteve presente na história constitucional brasileira, com isto podemos averiguar que sua presença e garantia não é, e nem deve ser, mera formalidade. Tanto na ditadura de Vargas quanto na ditadura militar este instituto foi enfraquecido e congressistas poderiam ser presos por qualquer discurso que proferisse ou qualquer ato que praticasse. O exercício do mandato não ocorria com plenas liberdades e deputados e senadores eram desencorajados a irem contra o governo e buscarem a democracia.

Desta feita, a importância da imunidade parlamentar fica demonstrada, ela não é de forma alguma uma ferramenta para manter a impunidade. Por isso é importante, em casos como o do Senador Delcídio, que a prisão seja melhor analisada, mesmo que isto resulte em um adiamento da punição, cabendo ressaltar que ela não deixaria de ocorrer caso ocorresse o processo de forma devida.

Não é sem motivos que existem várias imunidades no legislativo, e que os romanos, há milênios atrás criaram este instituto. A independência dos poderes é fundamental para a democracia, e a liberdade para o congressista exercer seu mandato é essencial para que o poder legislativo tenha autonomia e funcione de forma harmônica com os demais poderes.


[1] guvmc@hotmail.com

[2] thaismaia17@yahoo.com.br

[3] MENDES, Gilmar Ferreira; GONET BRANCO, Paulo Gustavo. Curso de Direito Constitucional. p. 7667. Ed. São Paulo: Saraiva, 2012

[4] Inq. 2.036, DJ, de 22-10-2004, Rel. Min Carlos Brito

[5] Visitado em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituição/emendas/emc/emc35. Htm 26/11/2015, 19:41 horas

[6] FERNANDES, B. G. A.. Curso de Direito Constitucional. 6. Ed. Salvador-BA: Juspodivm, 2014.

[7] FERREIRA, Eduardo O. Imunidade Parlamentar. Visão Jurídica. Nº 40, Ed. Escala. São Paulo-SP, 2010, pg.80-83 ISSN: 1809-7170

[8] BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. História constitucional brasileira: mudança constitucional, autoritarismo e democracia no Brasil pós-1964. Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2012.

[9] SPROESSER, Andyara Klopstock. As imunidades parlamentares no direito constitucional brasileiro. 2002. Dissertação (Mestrado) - Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, São Paulo, 2002.

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